Կառավարության «գույքագրումը»

Հեղափոխությունից հետո նոր իշխանությունը շրջանառության մեջ դրեց կառավարության օպտիմալացման հարցը։ Պետք է նշել, որ այս խնդիրը բնական բարդ գործընթաց է և ժամանակ առ ժամանակ արդիական է դառնում բոլոր պետական կառավարման համակարգերի համար՝ պայմանավորված ներքին և արտաքին գործոններով։ Այժմ այս խնդիրն արդեն մտել է գործնական փուլ և դարձել լայն քննարկման առարկա տարբեր շրջանակներում, քանի որ ակնկալվող դրական արդյունքների հետ մեկտեղ առկա են նաև որոշ բացասական հետևանքներ։ Դրանցից ամենակարևորն աշխատատեղերի կրճատումն է։

Կառավարության կառուցվածքի ու գործունեության օպտիմալացման խոսակցություններ և քայլեր կատարվել են նաև նախորդ իշխանությունների օրոք, բայց երբեք գնահատական չի տրվել դրանց արդյունավետության մասով։ Մասնավորապես, 1991թ. ընդունված «Հայաստանի Հանրապետության կառավարության կազմի ու կառուցվածքի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն` կառավարության կազմում ներառված էին վարչապետը, փոխվարչապետը, պետական նախարարները, նախարարները, պետական վարչությունների և պետական տեսչության պետերը։ Հետագայում մինչև 2003 թ․ պարբերաբար կատարվել են տարբեր փոփոխություններ՝ տարբեր նախարարությունների և այլ գերատեսչությունների միավորումների և առանձնացումների ձևով, եղել են նաև այդ կառույցների պարզ անվանափոխություններ (վառ օրինակը ներկայիս տնտեսական զարգացման և ներդրումների նախարարությունն է, երբ նույնացվել է առևտրի, արդյունաբերության հետ)։ 2008 թ.-ից սկսեց գործել կառավարության կառուցվածքի մասին նոր օրենքը, որով կառավարության կազմում ներառվեցին 18 նախարարություններ։ Այդ օրենքն ուժը կորցրեց 2018 թ.՝ պայմանավորված կառավարման խորհրդարանական համակարգին անցմամբ։ 2018 թ. ապրիլից ուժի մեջ մտան «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» և «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքները։ Համաձայն վերջին օրենքի՝ Կառավարությունը կազմված է վարչապետից, առաջին փոխվարչապետից, երկու փոխվարչապետներից և 17 նախարարներից:

Ներկայումս քննարկվում է կառավարության կազմի նոր տարբերակ, մասնավորապես՝ առանց առաջին փոխվարչապետի և որոշ նախարարությունների միավորումով։ Կառուցվածքային այս փոփոխություններն արդյունավետ իրականաց­նելու համար նախ պետք է կատարվի պետական կառավարման համակարգի, այսպես ասած, «գույքագրում», որպեսզի օպտիմալացման գործընթացները չվերած­վեն միայն որոշ կառույցների միացումների կամ պարզ անվանափոխությունների, այլ բերեն լուրջ բովանդակային և որակական փոփոխությունների։

Անկախացումից ի վեր պետական կառավարման համակարգի մարմինների՝ ըստ տեսակների քանակական փոփոխությանը կարելի է ծանոթանալ ստորև բերված աղյուսակի միջոցով։

Աղյուսակ 1․ Պետական կառավարման մարմինների քանակն ըստ տեսակների

Տվյալները վերցված են Կառավարության կայքից և կարող են պարունակել որոշ անճշտություններ՝ պայմանավորված կայքում կառավարման մարմինների ոչ հստակ դասակարգմամբ և պարբերաբար կատարվող միավորումներով և առանձնացումներով։

Ինչպես երևում է աղյուսակից, կառավարության կազմում ընդգրկված նախարարությունների թիվը պարբերաբար փոփոխվել է և ներկայումս կազմում է 17-ը։ Մինչև 2018 թ. ապրիլ ամիսը՝ կառավարման խորհրդարանական համակարգին անցումը, գործել է նաև Միջազգային տնտեսական ինտեգրման և բարեփոխումների նախարարությունը, այսինքն` կառավարության կազմում ընդգրկված նախարարութ­յունների թիվը եղել է 18-ը։ Այդ 17 նախարարությունների գործունեության համար 2018 թ. պետական բյուջեից հատկացվել է 771,7 մլրդ դրամ, որից 15,8 մլրդ դրամը կամ 2,0 %-ը՝ աշխատանքի վարձատրության համար (աղյուսակ 2)։

Աղյուսակ 2. 2018թ. պետական բյուջեով նախատեսված հատկացումները

ներառում է աշխատողների աշխատավարձերը և հավելավճարները, քաղաքացիական, դատական և պետական այլ ծառայողների պարգևատրումը

Եթե վերոնշյալ ծախսերին ավելացվեն նաև ՀՀ Կառավարության աշխատակազմի և Միջազգային տնտեսական ինտեգրման և բարեփոխումների նախարարությանը հատկացված գումարները, ապա 2018 թ. պետական բյուջեով կառավարության գործունեության համար նախատեսված է եղել 793,2 մլրդ դրամ, որից 17,9 մլրդ դրամը՝ աշխատավարձի համար։

Ընդհանուր առմամբ, 2018 թ. պետական բյուջեից միայն աշխատավարձի համար «Հայաստանի Հանրապետության 2018 թվականի պետական բյուջեի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն հատկացվել է 135,8 մլրդ դրամ, որը կազմում է պետական բյուջեի ծախսերի 9,3 % (գծապատկեր 1)։

Գծապատկեր 1. Պետական բյուջեով հատկացված աշխատավարձը 2011-2018 թթ.

Ինչպես տեսնում ենք գծապատկերից, 2016 թվականից սկսած՝ նկատվում է աշխատավարձին հատկացվող միջոցների աճի տեմպերի դանդաղում, իսկ 2018 թ. դրանք նախորդ տարվա համեմատ կրճատվել են 6,5 %-ով կամ 9,5 մլրդ դրամով։ 2016 թվականից նկատվում է նաև բյուջեի ծախսերի մեջ աշխատավարձերի նվազում։ Այս միտումը չի ազդել պետական հատվածի աշխատողների միջին անվանական աշխատավարձի վրա, որը թեև դանդաղ, բայց ունի աճի միտում (գծապատկեր 2)։

Գծապատկեր 2․ Միջին անվանական աշխատավարձն ըստ տնտեսության հատվածների

Վիճակագրական տվյալների համաձայն՝ 2017 թ. պետական հատվածի միջին անվանական աշխատավարձը կազմել է 158 155 դրամ՝ նախորդ տարվա համեմատ ավելանալով ընդամենը 824 դրամով կամ 0,5 %-ով։ Դիտարկվող ժամանակահատ­վածում միջին անվանական աշխատավարձի համեմատաբար զգալի աճ գրանցվել է 2011-2015 թթ., իսկ 2016 թ. այն նվազել է։ Գծապատկերը ցույց է տալիս, որ պետական հատվածի միջին անվանական աշխատավարձն էականորեն չի տարբերվում ոչ պետական հատվածի միջին անվանական աշխատավարձից, սակայն վերջին տարիներին նկատվում է այդ տարբերության մեծացում։

Ինչ վերաբերում է կառավարության ստեղծած արդյունքին, ապա այս մասով հստակ վիճակագրական տվյալներ չկան, քանի որ արդյունքի չափումը բավական բարդ գործընթաց է։ ՀՀ վիճակագրական կոմիտեն պետական կառավարման մարմինների գործունեության վերաբերյալ որոշ ցուցանիշներ է ներկայացնում «Հայաստանի ազգային հաշիվները» ժողովածուում՝ «ՀՆԱ-ի արտադրությունն ըստ տնտեսության հատվածների և տնտեսական գործունեության տեսակների» հատ­վածում, որտեղ պետական հատվածը ներկայացվում է «պետական կառավարման մարմիններ» բաժնով։ Ըստ այդ ցուցանիշների՝ պետական կառավարման մարմին­ների ստեղծած համախառն ավելացված արժեքը 2016 թ. կազմել է 488,0 մլրդ դրամ կամ ՀՆԱ-ի նկատմամբ՝ 9,6 % (գծապատկեր 3)։

Գծապատկեր 3. Պետական կառավարման մարմինների թողարկման դինամիկան

Գծապատկերից երևում է, որ պետական կառավարման մարմինների համախառն ավելացված արժեքը ներկայացված ժամանակահատվածում աճում է։ Այն աճում է նաև ՀՆԱ-ի նկատմամբ տոկոսային հարաբերությամբ։ Սակայն 2016 թ. նկատվում է աճի դանդաղում։

Այդ արդյունքը ստեղծելու համար, օրինակ՝ 2017 թ. պետական հատվածում ներգրավված է եղել 247,6 հազ. աշխատող, որը կազմում է ընդհանուր զբաղվածների 24,5 %։ Ինչպես երևում է գծապատկեր 4-ից, ներկայացված ժամանակահատվածում պետական հատվածում աշխատողների թիվը հստակ միտում չի դրսևորում։ Մասնավորապես, 2016 թ. նախորդ տարվա համեմատ եղել աշխատողների թվի կտրուկ կրճատում՝ 16,2 հազ. մարդով կամ 6,2 %-ով։ Չնայած այս հանգամանքին՝ 2016 թ. ընդհանուր զբաղվածների մեջ պետական հատվածում զբաղվածների տեսակարար կշիռը չի փոխվել, իսկ 2017 թ. ավելացել է (գծապատկեր 4)։

Գծապատկեր 4․ Պետական հատվածում զբաղվածների քանակը և կշիռը ընդհանուր զբաղվածների մեջ

Չկան տվյալներ նաև պետական կառավարման առանձին մարմիններում զբաղվածների թվի վերաբերյալ։ Որոշ նախարարությունների աշխատակիցների թվի վերաբերյալ տվյալներ կան դրանց պաշտոնական կայքերում, որոնք ներկայացված են աղյուսակ 3–ում։

Քանի որ կառուցվածքային ստորաբաժանումները ձևավորվում են տվյալ պետական մարմնի գործառույթներից ելնելով, համադրելով նախարարությունների կառուցվածքային ստորաբաժանումների քանակը և գործառույթների թիվը՝ պարզ է դառնում, որ պետական կառավարման համակարգը բավական ուռճացված է։ Սա ենթադրում է նաև մարդկային ռեսուրսների անարդյունավետ օգտագործում։ Օրինակ՝ Էներգետիկ ենթակառուցվածքների և բնական պաշարների և մշակույթի նախարա­րություններն ունեն հիմնական մասնագիտական 2-ական վարչություն և 1-ական բաժին։ Միևնույն ժամանակ մշակույթի նախարարն ունի 3 տեղակալ, իսկ Էներգետիկ ենթակառուցվածքների և բնական պաշարներինը՝ 4 տեղակալ։ Նման պատկեր է նաև սպորտի և երիտասարդության հարցերի նախարարությունում։ Իսկ Կառավարության աշխատակազմի կառուցվածքի ու գործառույթների ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ կառուցվածքում ներառված ստորաբաժանումների մի մասն ընդհանուր առմամբ կրկնում է նախարարությունների գործառույթները։

Աղյուսակ 3․ Նախարարությունների կառուցվածքային ստորաբաժանումների, ենթակա մարմինների ու առանձնացված ստորաբաժանումների, գործառույթների և աշխատակիցների քանակը 2018 թ. դրությամբ

Քարտուղարությունը ներառված է աջակցող մասնագիտական բաժինների թվի մեջ

Ինչպես տեսնում ենք կառավարությունում և նախարարություններում կառավարման համակարգը բավական ուռճացված է և գործում է ոչ արդյունավետ, ինչը Հայաստանի նման փոքր երկրի համար շռայլություն է։ Նման պատկեր է նաև մարզպետարաններում։ Հետևաբար՝ պետական կառավարման բոլոր մարմիններում (այդ թվում՝ տեղական ինքնակառավարման) դրանց օպտիմալացման և գործունեության արդյունավետության բարձրացման համար պետք է կատարվի «գույքագրում»։ Այն հնարավորություն կտա պարզել աշխատողների օպտիմալ թվաքանակը, կառուցվածքային ստորաբաժանումների և գործառույթների համադրման միջոցով վերհանել նույն գործառույթները, որոնք իրականցնում են տարբեր մարմիններ, ավելի արդյունավետ դարձնել կազմակեր­պական կառուցվածքները, հասարակության շրջանում նվազեցնել պետական կառավարման համակարգի նկատմամբ առկա բացասական ընկալումը։

Պետական կառավարման համակարգի օպտիմալացման ժամանակ պետք է հաշվի առնվեն հետևյալ մոտեցումները․

– կառավարության կազմն ու կառուցվածքը պետք է հնարավորինս համապատասխանեն գործադիր իշխանության գործառույթներին,
– գործադիր իշխանության գործառույթները պետք է առավելագույնս համապատասխանեն առկա հիմնախնդիրներին, տնտեսության կառուցվածքային փոփոխություններին և տնտեսական զարգացման հեռանկարներին՝ հաշվի առնելով նաև արտաքին գործոնները,
– գործադիր իշխանության գործառույթների իրականացման համար պետք է ծախսվեն նվազագույն ռեսուրսներ,
– օպտիմալացումը պետք է բերի ներգրավված աշխատուժի ավելի արդյունավետ օգտագործման, ինչպես նաև աշխատավարձերի բարձրացման, որպեսզի պետական հատվածի աշխատավարձը մրցունակ լինի մասնավորինի հետ,
– օպտիմալացումը պետք է հանգեցնի մատուցվող ծառայությունների որակի բարձրացման և ստեղծվող արդյունքի ավելացման։

Այսպիսով՝ պետք է արձանագրել, որ պետական կառավարման համակարգը կազմող մարմինների կազմն ու կառուցվածքը պետք է լինեն ճկուն՝ պատրաստ արձագանքելու տնտեսության կառուցվածքային փոփոխություններին, արտաքին ու ներքին մարտահրավերներին, սոցիալական խնդիրներին և միջազգային ու տարածաշրջանային զարգացումներին։